Los debates sobre
cómo mejorar la calidad de la democracia en América Latina idealizan, muchas
veces, varios mecanismos de reforma institucional como la participación directa
de la sociedad civil en la toma de decisiones. Uno de los mecanismos participativos
es la Asamblea Constituyente, que en el caso de Bolivia (2006-2009) generó
mayores problemas que beneficios, estimulando graves situaciones de
inestabilidad y amenazando la subsistencia del régimen democrático, inclusive
hasta el presente (2017).
Para comprender
las amenazas y posibilidades de lo que implica llevar a cabo una Asamblea
Constituyente con objetivos de reestructuración estatal, es necesario
incorporar un marco analítico de política comparada que articule las siguientes
dimensiones: a) los problemas de consolidación democrática, que en toda América
Latina se convirtieron en problemas de autoritarismo competitivo; b) la
gobernabilidad como estrategia de legitimidad estatal pero que está atravesada
por una sobrecarga de demandas sociales que terminan por socavar toda
estabilidad política; y c) el papel de los movimientos sociales como actores
determinantes, tanto para desestabilizar la democracia como para introducir
exigencias de democracia directa.
Los movimientos
sociales poseen sus propias condiciones de desgaste y desequilibrio durante los
procesos de reforma constitucional. En Bolivia, en el periodo 2006-2008, uno de
los resultados más importantes de la Asamblea Constituyente fue la demanda para
obtener una reparación histórica y humana a favor de los pueblos indígenas. Sin
embargo, dicha demanda tampoco pudo instaurar una transformación política
profunda que permita la instauración de un verdadero Estado indígena.
La Constitución
boliviana del año 2009 es de inspiración indigenista. Intenta recomponer las
tareas pendientes de reconciliación interétnica que el país necesita con
urgencia. El periodo de reformas de economía de mercado y privatizaciones
(1993-2003), excluyó la posibilidad de modificar la Constitución y generar
escenarios de consulta como el referéndum. Esto provocó una crisis de
legitimidad cuando la sociedad vio que no podía beneficiarse materialmente de
las políticas de privatización. Las posibilidades de superar esta crisis
exigieron al régimen democrático una mayor dosis de participación y
transformación institucional que incorpore los intereses étnicos, de género y
las acciones de los movimientos sociales para legitimar al sistema político.
Hoy día, los
nuevos conflictos que se encuentran detrás de la implementación constitucional,
se relacionan con el establecimiento de los gobiernos autónomos regionales y
con las expectativas de una revolución social para obtener un Estado
Benefactor, conectado, asimismo, con lo que en Bolivia se ha denominado el
nacimiento del Estado Plurinacional. Sin embargo, también aparece una nueva
amenaza: el papel ambiguo de las Fuerzas Armadas (FFAA) para defender a los
gobiernos democráticamente elegidos en los momentos de convulsión y como forma
represiva, justificada por la misma Constitución.
El alto mando
militar, al interior del actual gobierno de Evo Morales, goza de muchos
privilegios como altos salarios, jubilación con el 100% de sus ingresos
mientras estaban activos, ascensos permanentes, o el nombramiento en altos
cargos políticos y diplomáticos. Estas prerrogativas fueron otorgadas, incluso
a pesar de las acciones represivas del ejército que violaron los derechos
humanos en una serie de conflictos como la reducción de plantaciones de hoja de
coca (1988-2014), la Guerra del Agua (2000), la Guerra del Gas (2003), la
llamada Masacre de Porvenir (2008) y el retorno de viejas concepciones que
todavía consideran a las FFAA como una “institución tutelar de la patria”.
El alto mando
funciona con estos patrones de acción mientras garantice una lealtad favorable
a la reelección indefinida de Evo Morales. Las bases de las FFAA y los
oficiales de rangos inferiores con salarios bajos, se han rebelado abiertamente
por medio de protestas y huelgas de hambre en el mes de abril de 2014, creando
una grave insubordinación. Esta situación se liga a una serie de movimientos de
masas para forzar más cambios sociales, lo cual genera demasiada inestabilidad
institucional.
Por lo tanto, la
realización de una Asamblea Constituyente y el planteamiento de fundar un
Estado Plurinacional, no lograron mostrar indicadores claros de consolidación
democrática. El sistema pluripartidista también se está desintegrando. El
nacimiento de una democracia multiétnica que construya un Estado indígena, no
compatibiliza con el proyecto hegemónico que tiene Evo Morales y tampoco
responde a una débil democracia, tutelada por las Fuerzas Armadas o los
poderosos grupos corporativos como el movimiento cocalero que no apoyan una
mayor calidad democrática, ni una legitimidad política basada en un Estado
Nacional, cohesionado social y culturalmente. El divisionismo es la señal más
fuerte desde que Evo Morales llegó al poder en el año 2005.
Análisis político
Bolivia necesita
llevar a cabo una verdadera reforma estatal como la única manera para que el
Estado Plurinacional tenga sólidas raíces. La reforma del Estado es un proceso
de conflictividad y cambio político inestable, articulado a la necesidad de
recomponer la gobernabilidad del sistema político a partir de cinco factores[1]:
Lograr que la
sociedad boliviana acepte una redefinición de las responsabilidades del Estado
previstas ahora en la Constitución.
Ampliar las
capacidades estatales para ejecutar acciones de interés colectivo en forma
eficiente, bajo el paraguas del concepto de Estado Plurinacional. En el caso de
las reformas constitucionales, significa asumir una identidad indigenista con
la capacidad política para reconocer la existencia pre-colonial de las naciones
indígenas, respetando sus derechos al autogobierno y autodeterminación. Al
mismo tiempo, se debe generar una descentralización que realmente implemente
los cuatro niveles de autonomía establecidos en la Constitución: departamental,
regional, municipal e indígena.
Comprender mejor
cómo se van a acomodar las reformas constitucionales y las funciones del Estado
a las actuales capacidades del Estado boliviano, tomando en cuenta procesos de
corto, mediano y largo plazo. La necesidad de acomodar las funciones a las
capacidades del Estado representa un requisito estratégico que exige elegir
entre lo que se debe y no se debe hacer, cómo hacerlo, cómo aumentar la
capacidad estatal mediante la reestructuración de las instituciones públicas y
qué condiciones de concertación existen para lograr estabilidad política. Esto
es importante para evitar la erupción violenta del autoritarismo.
Está pendiente
cómo se van a clarificar las prioridades en la implementación de la
Constitución, junto con un nuevo compromiso para preservar la democracia, en
contraposición a las presiones por reelección indefinida de cualquier tipo de
caudillo. Es esencial concentrarse en la protección de los derechos
fundamentales, debido proceso y acciones de defensa. La toma ilegal de
propiedades, así como la tortura sufrida por dirigentes campesinos y otros
ciudadanos como supuestos actos de “justicia comunitaria”, muestran violaciones
sistemáticas a la Constitución, muchas de ellas instigadas por el partido de
gobierno, el Movimiento Al Socialismo (MAS).
El actual
funcionamiento de la estructura estatal aún no conceptualizó claramente lo que
significa el Estado Plurinacional en la administración gubernamental rutinaria.
Por el momento sólo es un eslogan ideológico susceptible de ser rellenado con
cualquier contenido e intereses de poder.
La Constitución
promulgada en 2009 tuvo varias modificaciones que no fueron realizadas por los
asambleístas, sino por el Congreso nacional. De hecho, los constituyentes no
redactaron ni siquiera un solo artículo constitucional. El texto aprobado el 9
de diciembre del año 2007 en la ciudad de Oruro representa una versión que fue
cambiada posteriormente por una pequeña élite política del MAS, protegida por
el Poder Ejecutivo. La Constitución se reescribió entonces varias veces en
medio de negociaciones políticas entre el gobierno, los gobernadores de todo el
país y los partidos políticos de la oposición, principalmente Poder Democrático
y Social (Podemos). Este proceso tuvo lugar entre septiembre y octubre de 2008,
luego de conocerse los resultados del referéndum de revocatoria de mandato del
10 de agosto del mismo año. La Asamblea Constituyente fracasó en varias
oportunidades sin poder redactar la Constitución porque todas las
modificaciones y acuerdos finales sucedieron por afuera de la institucionalidad
de dicha Asamblea.
Propuestas
Los conflictos
estructurales que siguen amenazando la implementación de la Constitución y
deben ser resueltos cuanto antes, giran en torno a lo siguiente.
El intenso conflicto
entre los poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), implica una
confrontación muy fuerte que agrava los problemas institucionales de la
democracia en Bolivia, fruto de un acentuado presidencialismo. Los magistrados
del Poder Judicial son constantemente avasallados por el Poder Ejecutivo. El
gobierno de Evo Morales está caracterizado por imponer sus principales
políticas mediante “decretos supremos”. Una administración que gobierna por
decreto tiene graves consecuencias para la estabilidad política y afecta
negativamente la generación de consensos con diferentes sectores de la sociedad
civil.
El conflicto entre
el gobierno central y las regiones autónomas debido a la implementación de las
autonomías descentralizadas que deberían profundizar la reestructuración del
Estado. Los conflictos entre la visión de modernización institucional y los
movimientos indígenas, que poseen diferentes concepciones multiculturales sobre
los mismos problemas políticos.
Los conflictos sobre
el surgimiento de supuestos grupos terroristas. Las investigaciones en torno al
caso de terrorismo liderado por Eduardo Rozsa en Santa Cruz, señalan dos
tendencias: por un lado, terrorismo relacionado con sectores autonomistas, y
por otro, violencia estatal donde los organismos de seguridad del Estado
pisotean los derechos humanos.
El caso Rozsa fue
muy particular en Santa Cruz. Supuestamente, varios sectores empresariales
intentaron financiar la utopía de una nueva autonomía regional cruceña, tropezando
con el rechazo de todo el país. La organización de un supuesto grupo terrorista
dio a conocer varios nombres donde destacaba este personaje Eduardo Rozsa,
nacido en Bolivia, pero que había adquirido las nacionalidades croata y húngara
en campañas mercenarias. Hoy se cree que Rozsa fue contratado por el mismo
gobierno de Evo Morales para destruir las demandas autonómicas en Santa Cruz, y
perseguir a sus principales líderes regionales, acusados de secesionistas.
Rozsa fue
asesinado y su célula terrorista resultó completamente desbaratada en abril de
2009. Esto desató un gran debate público porque rebeló que las élites
regionalistas de Santa Cruz, Beni y Pando impulsaron un conflicto autonómico
que, de alguna manera, apostó por el separatismo. Este conflicto terminó
alienando las perspectivas democráticas y las mismas políticas de
descentralización.
El proceso
autonómico en Bolivia significa una oportunidad para incrementar la eficiencia
y responsabilidad de las acciones estatales. Solamente así tiene sentido el
avanzar de manera más decisiva en una descentralización y con una Constitución
Política que busca instaurar un nuevo tipo de Estado.
Los conflictos en
Bolivia debilitan al Estado y la democracia. El país está demasiado dividido
desde la caída de Gonzalo Sánchez de Lozada en 2003 y el gobierno del MAS tiene
muchas dificultades para tomar decisiones políticas que sean respetadas por
diferentes grupos porque sus intereses obedecen más a metas de corto plazo, sin
mostrar una verdadera voluntad para consolidar las capacidades estatales con
criterios de equidad, unidad, eficacia, profundidad e institucionalidad.
Hoy, el Estado y
la sociedad boliviana ingresaron en la oscura dinámica de la anomia. Por lo
tanto, es muy difícil que las elecciones directas para instituir gobernadores y
gobiernos municipales sirvan como un antídoto que contrarreste la emergencia de
una democracia anómica, que es el nuevo perfil adquirido por aquello que se ha
denominado la Bolivia plurinacional.
El país se
caracteriza por tener un régimen democrático ambiguo donde cualquier ciudadano
se acostumbró a vivir al borde del riesgo, la incertidumbre y la corrupción
cotidiana, aceptando como normal la violación de derechos humanos, los abusos
del poder y las tenebrosas expresiones de autoritarismo que también están
presente en la sociedad civil por medio de sangrientos linchamientos. La
calidad de la democracia en Bolivia durante los últimos treinta y cuatro años,
tiende a bajar constantemente y prepara las condiciones para su lento deterioro
y retroceso.
[1] Por gobernabilidad se entiende a la capacidad de las sociedades para
resolver sus problemas de permanente reforma del Estado, de modo que los
actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones de autoridad y
resolver sus conflictos, conforme a un sistema de reglas y procedimientos
formales o informales, dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias
de cambio socio-político.
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