LA SITUACIÓN DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA: ¿CEREBRO DE LA SOCIEDAD O EXPRESIÓN DE UNA CRISIS DE IDENTIDAD?

Desde la Caída del Muro de Berlín y la desaparición de la ex Unión Soviética en los años noventa del siglo XX, nada ha sido tan sorprendente y profundamente preocupante como la actual crisis del Estado. Éste, dejó de ser el cerebro de la sociedad y, al mismo tiempo, tiene grandes dificultades para articular un conjunto de redes institucionales que le permitan solucionar los principales problemas de la ciudadanía.

En el siglo XXI, el Estado ya no es el punto nodal para la construcción del desarrollo económico ni para la generación de sólidas orientaciones en la política. Actualmente está acosado por una crisis de identidad, es decir, qué es lo que puede hacer el Estado con efectividad, con plena seguridad para reproducir el orden político y con certeza para garantizar el funcionamiento del orden económico y social. Uno de los retos políticos más trascendentales en el Siglo XXI, precisamente radica en la necesidad de repensar al Estado como un sistema de poderes y fuerzas institucionales que le permitan reconvertirse en el cerebro de la sociedad; esto implica:

a)  Tener la posibilidad de prever sus acciones en el mediano y largo plazo.

b)  Conocerse por dentro como Estado y conocer sus entornos culturales, sociales, económicos y políticos para intervenir en forma precisa.

c) Controlar eficazmente sus decisiones para implementar cualquier política pública, oportunamente. Si esto no es posible, entonces se hace fundamental discutir una vez más cuáles son las principales exigencias para una reforma estatal en las Américas.

Los grandes problemas: una mirada global

En América Latina, las complejidades del Estado obligan a pensar con cuidado cuál es el papel de la historia y la necesidad de identificar procesos causales. Nuestra región, no solamente se caracteriza por una particular trayectoria histórica, sino también por las problemáticas decisiones que los actores políticos y los líderes tomaron en un determinado momento para conducirnos hacia “senderos específicos”, de los cuales dependemos hasta el día de hoy.

Las acciones políticas y la intencionalidad de las élites dirigentes, del ejército o los partidos políticos han marcado el funcionamiento del Estado. Si bien es muy difícil generalizar y extraer una teoría política universal para el análisis del Estado en América Latina, es importante pensar que en Chile, Uruguay y Colombia, los partidos son lo suficientemente fuertes como para articular el poder del Estado, logrando una centralización importante en el momento de tomar decisiones y generar políticas públicas.

Los casos diferentes serían Argentina, Perú, Bolivia, Ecuador y algunos países de Centroamérica como El Salvador, Nicaragua y Guatemala, donde hasta ahora no pudo madurar un sistema de partidos estable, con élites dirigentes previsoras y defensoras de un conjunto de reglas institucionales durables. Asimismo, Chile, México y Argentina tuvieron la capacidad de tener un Estado que concentrara el monopolio de la coerción y el poder por medio de la violencia de arriba hacia abajo, a diferencia de Uruguay, Perú, Colombia, Bolivia y Venezuela donde el Estado, por mucho tiempo, tuvo una presencia débil en las áreas rurales. Sin embargo, las élites políticas, los partidos y las burocracias estatales en el continente chocaron con seis grandes conflictos que, hoy día, están socavando las capacidades del Estado:

1)  Los Estados latinoamericanos no pueden generar sus propias fuentes y capacidades de conocimiento político e institucional para mejorar sus intervenciones. Esto se percibe, sobre todo en las políticas de educación, generación de empleo, seguros de vejez, seguridad pública – reduciendo la terrible violencia urbana – así como el control del contrabando de todo tipo de productos provenientes de las economías emergentes de India y China, junto a las enormes amenazas del narcotráfico que adquirió un inusitado poder, destruyendo casi por completo las posibilidades de control en México y Bolivia.

2)  Los Estados están perdiendo, cada vez más, la capacidad para monitorear, guiar y hacer cumplir las decisiones de alta gerencia en los mandos inferiores; es decir, resulta muy difícil controlar a los funcionarios de rango medio que, en gran medida, están adaptados a una lógica de clientelismo estatal, lo cual elimina la eficacia institucional de cualquier ministerio, gobernación o municipio.

3)  Las relaciones de poder que caracterizan a todo Estado, están siendo afectadas por una sociedad civil muy insumisa y reacia para obedecer las directrices políticas del Estado. La sociedad civil, sobre todo en condiciones de democratización, reivindica mayores libertades, más derechos y garantías, rechazando la intervención del Estado autoritario pero restringiendo sus relaciones de poder, lo cual significa que las fuerzas estatales deben recurrir al ejército y a la policía, como el último recurso de poder para obligar a la sociedad a obedecer. El interés por la política se evapora progresivamente y surge así una crisis de ciudadanía junto a las deterioradas relaciones de poder estatal.

4) La crisis de ciudadanía se manifiesta por medio de un desencanto respecto al potencial del compromiso político. La sociedad civil desconfía en las capacidades del Estado y, si bien ambiciona que éste pueda seguir siendo el cerebro controlador y el faro para mirar en una sola dirección, lo que ahora experimentan los Estados latinoamericanos es una crisis donde las agencias de acción efectiva: los ministerios, y la acción colectiva que viene de la sociedad civil, no pueden visualizar proyectos conjuntos de largo plazo. Lo que parece caracterizar a la ciudadanía, a las políticas estatales y al interés por retornar a un Estado como cerebro social es, más bien, la precariedad, especialmente cuando se espera un seguro contra el desempleo, la protección del medio ambiente y los resguardos para cuidar a los ciudadanos evitando todo tipo de violencias.

5) Los Estados tienen muchas restricciones para generar los incentivos necesarios que sirvan a los actores involucrados en el crecimiento económico, en la igualitaria distribución de la riqueza dentro de la sociedad y en las previsiones para modelar un Estado de Bienestar. Todavía persiste con mucha fuerza la necesidad de tener amplias redes de protección social, especialmente para los pobres y los grupos vulnerables: indígenas, jóvenes, niños, personas discapacitadas y de la tercera edad. La disponibilidad de recursos tecnológicos, humanos y financieros no es oportuna y, como resultado, los funcionarios medios que implementan o monitorean algunas políticas públicas, tienden a tomar decisiones discrecionales, reduciendo los impactos efectivos de toda intervención estatal. La discrecionalidad se abre camino porque la alta gerencia pierde la noción del trabajo de campo en la realidad compleja, y tampoco provee los recursos necesarios.

6)  La toma de decisiones políticas y gerenciales en las estructuras estatales, va creando mecanismos informales de delegación de autoridad, y su uso disperso amplifica la discrecionalidad de los funcionarios de rango medio en la acción real. Por lo tanto, los problemas se resuelven de forma incompleta o, inclusive, las políticas originales se distorsionan por completo, surgiendo problemas de gerencia pública que debilita la capacidad de tener un poder institucional eficiente dentro del Estado. Éste se encuentra desarticulado, es poco profesional y presa fácil de la corrupción como los casos de Haití, Guatemala, República Dominicana, Bolivia, Venezuela, Paraguay y Cuba.

En consecuencia, los Estados de América Latina requieren abordar con mayor determinación las siguientes problemáticas:

a) La primera constituye el problema de la centralización del poder en la construcción del Estado y el diseño de las instituciones de gobierno. ¿Cómo y en qué grado el Estado puede ganar el control de los principales mecanismos de coerción dentro de un determinado territorio? ¿De qué manera el Estado es una entidad que mantiene una estructura autónoma y diferenciada? ¿Fue la descentralización estatal un aspecto favorable para recuperar las funciones de cerebro social?; o ¿son las pugnas entre las regiones descentralizadas y el Estado central lo que profundizó la crisis de identidad política en las capacidades estatales?

b)  La segunda se concentra en la formación de coaliciones político-partidarias que consoliden los regímenes democráticos, como la mejor forma de gobierno estatal. ¿Cuáles serían los métodos para conformar gobiernos fuertes y tener congresistas o instituciones políticas representativas?, ¿elecciones libres, autoritarismo, reelecciones presidenciales, tendencias a la dictadura o golpes de Estado? Aquí, lo que marca la diferencia fundamental es proteger a los gobiernos democráticos en la región, donde destacan la participación de las bases ciudadanas urbanas y rurales, junto con las acciones de la oposición en la disputa por acceder al poder del Estado.

La heterogeneidad de un país a otro en América Latina, obliga a reflexionar qué relaciones políticas caracterizan a los Estados fuertes y eficientes, así como cuáles son las tendencias corporativistas y estado-céntricas en el diseño de las políticas públicas. En otras situaciones, lo que debe evaluarse con detenimiento es si el proceso de centralización del poder estatal para proteger sus funciones de cerebro social es más lento: ¿cómo se puede fortalecer un Estado eficiente, con poder y autoridad legitimados? pero, al mismo tiempo capaz de estimular el pluralismo, los partidos políticos y los gobiernos locales, mucho más cercanos a las necesidades de la sociedad civil.

Es fundamental comprender los fracasos que caracterizan a las estructuras estatales al tratar de generar resultados importantes como la integración social; el desarrollo de la noción de ciudadanía para convertirse en un Estado que proteja los derechos fundamentales e induzca las condiciones de equidad, impulsando también una identidad colectiva que facilite la conexión entre el Estado y el desarrollo de la naciones en toda América Latina.

Los Estados latinoamericanos tienen estructuras burocráticas que fueron creciendo progresivamente y haciéndose cargo de los retos más importantes del crecimiento económico, pero mediante una dudosa capacidad que es negativamente generosa en términos de clientelismo. Esto dio lugar a una total inefectividad que va dañando la cooperación obligatoria que se espera de la sociedad; es decir, el Estado busca imponer una autoridad para generar recursos o aplicar políticas, pero dilapida esfuerzos con fines electorales, ambiciones políticas de corto plazo y debido a visiones particularistas que pierden de vista el horizonte más amplio de cerebro social. En este aspecto, el impacto de las crisis financieras y los problemas ligados a la fuga de capitales, constituyen una prueba clara de la débil capacidad del Estado latinoamericano para controlar sus funciones económicas básicas.

La crisis estatal también es impresionante en el corazón mismo de la Unión Europea y los Estados Unidos, donde el descontrol fiscal y el estancamiento económico parecen ser imposibles de superar.

Imaginando algunas soluciones

Por último, los análisis estratégicos quedarían incompletos sin un intento por imaginar algunas soluciones o recomendaciones para la reforma estatal. Una primera aproximación exige lo siguiente:

a) Hoy, más que nunca, se requiere conocer y renovar los mecanismos eficientes para la toma e implementación de decisiones gerenciales en los ámbitos públicos.

b) Los líderes políticos y tecnócratas requieren predecir el comportamiento institucional en las estructuras organizativas del Estado.

c) El desarrollo de organizaciones políticas complejas o demasiado sofisticadas, se convierte en barreras para la implementación de acciones estatales más útiles. Hay que mantener un control político simple pero que funcione.

d) Las relaciones de autoridad deben tener una naturaleza recíproca. Esto significa que hayan autoridades formales con rango político dentro del Estado, pero junto al reconocimiento de otras expresiones de autoridad informal donde destaquen los funcionarios motivados, bien formados, con ética de la responsabilidad y capaces de comprometerse con valores políticos favorables a los intereses de la Nación.

e)  La gerencia pública efectiva tiene que reducir los elevados niveles de discrecionalidad al delegar la autoridad.

f)  Las autoridades políticas formales dependen de las estructuras institucionales inferiores al ejecutar tareas concretas. Sin embargo, debe mantenerse una capacidad para resolver problemas en las instancias inferiores de las estructuras organizativas del Estado, identificando los puntos donde se realizan los trabajos clave, donde se emplean los principales recursos y donde se producen los efectos más importantes.

g)  La implementación de las soluciones que plantea el Estado a una serie de problemas, no siempre debe ser vista como el resultado de relaciones de autoridad, ordenadas jerárquicamente y orientadas a lograr prestigio para los líderes políticos. Debemos pensar en que las soluciones son la recuperación de los retos del Estado para reconquistar el sitial de cerebro o guía institucional para reconducir la política, la sociedad y las instituciones.

   Finalmente, el Estado debe evaluar constantemente los resultados positivos y negativos de su intervención, impulsando en los líderes políticos y los tecnócratas una capacidad para neutralizar las tendencias a la desobediencia, que se crean tanto en diferentes sectores de la sociedad, como en las pugnas internas de los funcionarios de bajo rango que tratan de resistirse a cualquier transformación institucional.