LA CRISIS DEL AGUA: ENTRE LA FRAGMENTACIÓN Y LA INSOSTENIBILIDAD

Bolivia debe despertar a la realidad. El desabastecimiento de agua en la ciudad de La Paz en noviembre de 2016, reveló una profunda inoperancia estatal y absoluta irresponsabilidad. La débil institucionalidad dentro del Estado hace que la formulación, implementación y seguimiento de las políticas públicas sobre el agua estén constantemente sometidas a la fragmentación sectorial, al exceso de normativas que no pueden imponer autoridad y a la inexistencia de coordinación entre los ministerios responsables para la entrega de servicios. Habiendo una Ley del Agua desde el año 2000 (Ley 2066), todo degeneró en una lógica donde muchos grupos corporativos se aprovecharon para tomar el control de las decisiones, al margen del Estado.

Se llegó al extremo de esperar la lluvia para llenar las represas, lo cual deja claramente establecido que la Guerra del Agua en Cochabamba en el año 2000, abrió el escenario para evitar que el sector privado se haga cargo de los servicios de agua potable y alcantarillado. Sin embargo, luego de dieciocho años (2000-2018) es posible afirmar que hubiera sido mejor implementar una fórmula de privatización para hacer del servicio una oferta más eficiente y previsora, junto con la regulación estatal a cargo de especialistas y no dejar todo al azar o bajo la administración de sindicatos y dirigentes vecinales que, bajo el pretexto de luchar contra la privatización, causaron un daño tan grande que la crisis del agua corre el riesgo de no poder solucionarse sobre la base de equilibrios económicos y sostenibles.

La problemática del agua se caracteriza por cuatro dificultades: primero, la ausencia de un escenario institucional y normativo unificado para el abordaje integral de los recursos hídricos. Segundo, la contaminación de las cuencas por parte de actividades mineras pone en riesgo el uso para consumo humano, así como para el riego o piscicultura. Tercero, surgen problemas de gestión pública metropolitana en todas las ciudades-capital de Bolivia en torno a la disponibilidad de fuentes de agua suficientes en caudal y en calidad para asegurar el abastecimiento como un indicador de buenas condiciones de vida. Cuarto, grandes conflictos emergen entre las comunidades campesinas usuarias de una misma fuente de agua para riego.

El Programa Nacional de Cuencas (PNC) no garantiza la preservación de las cuencas mediante acciones de agricultura sostenible y control de suelos. Las limitaciones a las actividades económicas que esto significa para los pobladores de las cuencas altas y las obligaciones ambientales que les reporta no son debidamente compensadas, por lo que no existen los adecuados incentivos para lograr un proceso sostenible de gestión integral de las cuencas.

En saneamiento básico, los grupos con mayores dificultades en el acceso al agua se encuentran en la población rural dispersa y la población urbano-marginal. Ambos sectores requieren, tanto de un esfuerzo en materia de inversión como de una estrategia de desarrollo comunitario que permita la sostenibilidad de los servicios existentes. La inversión estatal para estos dos sectores no es equitativa y tampoco están asegurados los recursos correspondientes para lograr un óptimo impacto en la cobertura y en la calidad de vida de las poblaciones vulnerables. En materia de riego, la problemática principal se encuentra en Cochabamba que tiene el 36% de la superficie nacional con riego. Esto corresponde, además, a la zona de mayor disputa por los usos alternativos de agua.

Además, los problemas del agua están influenciados por cuatro factores políticos: 1) una gran movilización de actores sociales cuyo foco de reivindicaciones considera al agua como un derecho humano; 2) los conflictos desde la guerra del agua en Cochabamba el año 2000, presentan un escenario de gestión política fragmentado donde las decisiones del Estado no son respetadas; por lo tanto, varios grupos de interés están afincados en visiones unilaterales sin mostrar una voluntad para consolidar las capacidades estatales en la gestión integral de los recursos hídricos; 3) el tercer factor se centra en las fuentes del agua: quién controla y tiene los derechos de propiedad, así como la capacidad política para determinar el manejo del poder y la preservación del agua en sus fuentes; 4) el gobierno actual (MAS, 2006-2018) tiene una visión demasiado centralista en la prestación de servicios públicos, generando consecuencias negativas al entregar el manejo excesivamente politizado y electoralizado de las Empresas Público Sociales de Agua Potable y Saneamiento (EPSAS), a grupos sindicales que no tienen ninguna capacidad gerencial, profesional o política para prevenir problemas de largo plazo.

Los conflictos en torno al agua muestran dos frentes: a) los actores corporativo-sociales; b) los actores institucionales. En primer lugar, los actores corporativo-sociales han logrado influir en el Ministerio de Medio Ambiente y Agua con demandas y reivindicaciones de carácter político muy fuertes pero sin establecer un proceso eficaz en materia de gestión pública, debido a sus divisiones internas y a la inestabilidad normativa que reina en dicho ministerio. Estos actores impulsan diferentes propuestas para no pagar por el agua, las cuales son presentadas de manera permanente por varios grupos afiliados al Movimiento Social del Agua y algunas organizaciones no gubernamentales orientadas hacia posturas anti-globalización, exigiendo la intervención estatal directa para la subvención de los servicios pero también exigiendo que el agua como derecho humano esté por encima de cualquier valoración económica o principio de utilidad.

En segundo lugar, los actores institucionales tienen un perfil de economía de mercado respecto a la proyección de las políticas públicas sobre el agua, son más reacios al control social reclamado por las organizaciones sociales, estando atrapados en el análisis de costo-beneficio y posibilidades financieras sostenibles.

Este escenario impide un modelo de gestión del agua asentado en equilibrios. Los actores han reemplazado sus objetivos de desarrollo sostenible por posiciones políticas y beneficios inmediatos que dificultan el logro de acuerdos negociados para beneficiar a la mayor parte de los ciudadanos. Alcanzar el equilibrio en la problemática del agua se presenta como una misión imprescindible, dada la polarización de los actores en los conflictos. Sin embargo, no es posible apostar por un sistema de equilibrios de poder, sino que se hace indispensable una estructura institucional de carácter nacional, legitimada y con la autoridad respetada; es decir, se necesita un Estado fuerte para gestionar los múltiples usos del agua.

Los conflictos en el Plan Nacional de Cuencas están aferrados a proyectos particularistas y no hay capacidad de previsión. La gestión del agua está asociada con la lógica del aprovechamiento de las cuencas, aprovechamiento que depende de una capacidad de concertación entre todos los actores involucrados, pero el Plan de Cuencas nunca se convirtió en una estructura institucional generadora de políticas públicas para la gestión integral, sino que generó un conjunto de proyectos particulares para la priorización de cuencas específicas. Esta falta de previsión es la causa de la crisis del agua en todo el país. En Bolivia existe una marcada dispersión en la institucionalidad para la gestión eficiente de las cuencas. Esto significa que no hay una sola autoridad reconocida y fuerte en el ámbito nacional, lo cual da lugar a la inexistencia de normas claras sobre el manejo de cuencas.

La defensa del agua gratis para todos está concentrada en el valor humano de este recurso escaso, antes que en su valor económico. Sin embargo, los grupos bien organizados como las asociaciones de regantes en la ciudad de Cochabamba, por ejemplo, explotan los contenidos ideológicos para beneficio corporativo y rechazan todo intento de participación del sector privado, aunque en medio del caos, regantes y otros negociantes han privatizado el agua en la práctica de pequeños escenarios, aprovechándose de las necesidades de la gente.

Es indispensable pensar la gestión integral de las políticas del agua. Esto requiere considerar dos estrategias: a) integralidad a partir de los componentes de un Plan de Manejo de Cuencas; y b) integralidad en la visión ética de servicio que deben tener los actores corporativos e institucionales para la gestión de las cuencas. Nada de esto existe y el largo plazo amenaza con agravar constantemente la crisis del agua.

Toda estrategia de fortalecimiento para el sector de agua y saneamiento debe necesariamente priorizar el fortalecimiento de las capacidades institucionales del Estado boliviano. Aquí se entiende a la capacidad estatal como la habilidad para desempeñar tareas apropiadas con efectividad, eficiencia y sustentabilidad pero con una meta específica: la capacidad transformativa del Estado, lo cual incorpora además otra habilidad para adaptarse a los shock, presiones externas y administración democrática de los conflictos de todo tipo. El resultado final es tener fortalecidas las capacidades estatales en el sector del agua propone el siguiente trayecto de oportunidades en la formulación de una estrategia:

Tabla 1: Trayecto para una estrategia de
Gestión integral del agua

Coordinación	Flexibilidad	Innovación	Calidad	Sostenibilidad	Evaluabilidad
Capacidad de negociación permanente.	Capacidad para ejecutar acciones e inversiones socialmente aceptadas.	Capacidad de adaptación a las culturas informales que Bolivia tiene.	Capacidad para proveer los servicios sobre la base de indicadores de alta calidad.	Capacidad para fortalecer los criterios de continuidad, consistencia y administración de recursos en forma transparente, desde las comunidades de base, los actores de la sociedad civil y los pueblos indígenas.	Capacidad de monitoreo y seguimiento permanente con el objetivo de evaluar siempre con criterios de objetividad.

Fuente: Elaboración propia.

Las principales lecciones que se extraen de los conflictos en el sector del agua en Bolivia, exigen que las formas de intervención para solucionar y negociar salidas en los conflictos públicos tomando en cuenta la necesidad de coordinar e integrar armónicamente leyes y regulaciones para ordenar las posiciones, a objeto de que todos los actores en conflicto se beneficien y cedan un poco para ganar una cultura política democrática evitando resultados destructivos. El objetivo final de una gestión pacífica y eficiente de los conflictos en la problemática del agua es derrotar la cultura del desastre que tiende a invadir las actitudes de diferentes actores en confrontación.

La resolución de los conflictos públicos es una tarea de construcción colectiva donde siempre debe tenderse hacia la negociación de soluciones viables, garantizando los siguientes la inclusión social de todo tipo de grupos vulnerables e identificando escenarios sostenibles para resolver de manera duradera cualquier confrontación.

Asimismo, es fundamental hacer el esfuerzo de pensar qué tipo de intereses nacionales y globales de toda la sociedad se afectarían por insistir en proteger intereses particularistas a como dé lugar. En este caso, un análisis de los intereses nacionales debería prevalecer para flexibilizar posiciones que en el largo plazo evitaría destruir nuestra convivencia como nación.

Por último, debe tenderse a que las soluciones negociadas apunten simultáneamente a consolidar las estructuras institucionales del Estado boliviano para que en el futuro los conflictos del agua puedan ser resueltos de manera pacífica, estable y legitimada por todos los actores involucrados.

Toda estrategia de fortalecimiento de las capacidades institucionales del Estado boliviano debe entenderse como la habilidad para desempeñar tareas apropiadas con efectividad, eficiencia y sustentabilidad pero con una meta específica: la capacidad transformativa del Estado, lo cual incorpora además la necesidad de adaptarse a las presiones externas y a la administración democrática de los conflictos, con la finalidad decisiva de evitar el desabastecimiento del agua.