EL ITINERARIO INCIERTO DE LAS REFORMAS POLÍTICAS

Si reflexionamos con cuidado cuáles fueron las condiciones de reinstalación de la democracia en América Latina a principios de los años 80, tenemos que destacar cinco aspectos: primero, el fin de las dictaduras de ninguna manera rompió completamente con la cultura autoritaria, ni tampoco con la debilidad institucional de los Estados; segundo, la modernización económica por medio de las políticas de libre mercado, tuvo resultados abiertamente contradictorios en su relación con la democracia, debilitándola en unos casos, o simplemente impulsando una relación negativa entre el sistema democrático y la persistente desigualdad.

En tercer lugar, la situación particular de Centroamérica muestra una fragmentación política donde el final de las guerras civiles y la implementación del ajuste estructural, tampoco dieron origen a un modelo específico de consolidación democrática. Cuarto, un gran déficit de liderazgo donde los partidos tradicionales o nuevos, e inclusive las organizaciones de la sociedad civil, no pueden mostrar el impulso de líderes jóvenes y con plena vocación democratizadora. Finalmente, el quinto factor se relaciona con la imposibilidad de construir una “gran teoría” en América Latina, tanto para comprender la sociedad como un todo, o para identificar alternativas de transformación política, económica y cultural (Centeno y López-Álves, 2001).

El final de los gobiernos dictatoriales al final de los años ochenta vio el agotamiento de un tipo de Estado Autoritario que había dejado de responder a las necesidades del desarrollo, manteniendo en la pobreza a millones de personas y fracasando en la construcción de un nuevo orden social y político para tener Estados fuertes o plenamente soberanos. Las diferentes dictaduras en Argentina, Perú, Bolivia, Uruguay y Brasil señalaban que era imposible seguir adelante sin la existencia de nuevos procesos de legitimidad, participación de la sociedad civil pero sobre todo, sin la posibilidad de regresar a un escenario con pacificación para llevar adelante los sueños de la modernización y el desarrollo económico.

El modelo dictatorial de la modernización, vigente entre los años sesenta y ochenta, desapareció aunque permaneció impasible un conjunto de aspiraciones al desarrollo, todavía ligadas con factores autoritarios; es decir, patrones de conducta que tratan de imponer las decisiones por la fuerza y considerar que la movilización violenta es una constante del orden político.

Desde una mirada puesta en el siglo XXI, el final de las dictaduras no significó exactamente la fundación de sociedades verdaderamente democráticas, razón por la cual el análisis de las reformas políticas, todavía plantea los siguientes problemas: ¿por qué persiste el autoritarismo y las debilidades en el Estado para ser respetado como institución soberana, tanto dentro de los países como en el contexto más internacional de la globalización?

El concepto mismo de reformas políticas tuvo una evolución que fue transformándose desde una óptica estrictamente pragmática: terminar con las dictaduras y ejecutar elecciones, hasta avanzar a situaciones más complejas donde es fundamental reformar las prácticas políticas, las instituciones estatales en su funcionamiento cotidiano, e inclusive reformar los horizontes de cambio en el largo plazo, donde la democracia como procedimientos o la función privilegiada de los partidos políticos, debe enfrentar otras opciones de reforma, destacándose la democracia semi-directa y la renuncia a los patrones de poder que fortalecen solamente a las élites políticas, empresariales, profesionales o culturales.

La preocupación central de las reformas ejecutadas en el periodo democrático 1985-2010 consistió en encontrar una nueva lógica para el orden político, concentrándose en la modernización institucional y la necesidad de mantener constantes los procesos electorales. De cualquier manera, las reformas olvidaron vincular aquella modernización institucional con la generación de un horizonte de sentido y transformación claros, lo cual exigía tener un orden democráticamente estable para la cultura y el propio Estado. Los múltiples conflictos e insatisfacciones desde la sociedad civil obstaculizaron las reformas o las suspendieron indefinidamente, como por ejemplo, los fracasos en el combate a la corrupción y la ineficiencia en los Poderes Judiciales.

Gran parte de las reformas políticas, especialmente aquellas pensadas para cambiar profundamente los Poderes Judiciales, mejorar la cooperación entre el Poder Ejecutivo y los Parlamentos, así como todos los esfuerzos para implementar políticas sociales de alivio a la pobreza con criterios de impacto universal, perdieron la posibilidad de convertirse en catalizadores de cambio. En la mayoría de los casos, se generaron burocracias que manipularon los proyectos de reforma según objetivos electoralistas.

Las reformas no fueron consideradas como estructuras de comunicación con el fin de asegurar cadenas de efectos duraderos, independientemente de las visiones de corto plazo o los intereses políticos, restringidos a ciertos partidos y liderazgos. Esto hizo que las reformas pierdan poder, credibilidad y, sobre todo, fueran neutralizadas por diferentes sectores de la sociedad que rechazaron la implementación de una serie de esfuerzos reformistas, al constatar la inexistencia de beneficios materiales directos que cambien los códigos de conducta diarios dentro de una democracia eficiente, y con la capacidad de otorgar oportunidades de vida.

Tabla 1. Tendencias de las reformas en América Latina

País	Tipo de reformas 1990-2005	Evaluación de posibles impactos e incertidumbres
Argentina Bolivia Brasil Colombia Ecuador México Perú Venezuela	- Reformas económicas de mercado. - Reformas político institucionales: de partidos políticos, de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial - Reformas Electorales. - Reformas en materia de políticas sociales. - Ajustes o reducción del tamaño burocrático y administrativo del Estado. - Reformas institucionales, sobre la base de una imitación a las propuestas de modernización provenientes de Estados Unidos y los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).	- Crisis de representatividad los partidos políticos. - Problemas de independencia y conflicto de poderes. - Recurrentes conflictos violentos que marcan ingobernabilidad. - Inseguridad ciudadana y debilidad institucional de la policía y las Fuerzas Armadas. - Deslegitimación del sistema democrático por crisis de rendimiento. - Rechazo a la democracia por sus constantes deudas sociales en el modelo político y económico. - Diferencias medibles entre los ideales de reforma y los países reales donde persiste corrupción, discriminación y desigualdad.

Fuente: Elaboración propia.

La democratización del sistema político y la modernización de los partidos políticos junto con los sistemas electorales, significó un trabajo e inversión enorme en toda América Latina; sin embargo, las explosiones de violencia constante en la sociedad civil muestran que diferentes clases sociales, pueblos indígenas y otros grupos de interés no se apropiaron legítimamente de una agenda de modernización democrática. Los linchamientos para hacer justicia con las propias manos, la violencia urbana y la resistencia a obedecer los lineamientos institucionales del Estado en los ámbitos de la gigantesca economía informal, plantean serios vacíos y acciones inconclusas de democratización en la sociedad civil y el conjunto del sistema social.

¿Qué es la sociedad civil en tiempos de globalización y por qué persisten el patrimonialismo y prebendalismo, que van caminando en un continuum entre la sociedad civil y el Estado, o viceversa? La sociedad civil latinoamericana es una gran campana de resonancia que alienta el prebendalismo, como reacción directa y supervivencia dentro de una serie de mecanismos egoístas de acción colectiva. La heterogeneidad social y la desigual distribución de autoridad impiden defender una cultura cívica. La democracia se oscurece en la vida diaria de la violencia intrafamiliar y la inseguridad ciudadana.

La reproducción casi incontrolada de fundaciones y organizaciones no gubernamentales (ONG), hizo que diferentes segmentos de profesionales e intelectuales destruyan las posibilidades de acción independiente y participativa de la sociedad civil. Las instituciones de desarrollo social y las ONG no representan a todas las esferas problemáticas de la sociedad civil, lo cual exige un análisis sobre estos ámbitos en materia de reformas, aplicadas desde las bases sociales de la autodeterminación y la democracia directa en América Latina.

El concepto de reforma política cambia desde los perfiles de la sociedad civil, convirtiéndose en un foco de atracción para los movimientos sociales, e inclusive en ambiciones mayores donde las reformas se convierten en una posibilidad de ruptura constante con las relaciones de dominación.

Una revisión de los ajustes estructurales para colocar a todo el aparato productivo y competitivo en la región, dentro del cauce de la economía de mercado desde comienzos de los años 90, trae necesariamente a la discusión aspectos pendientes. Los contradictorios procesos de privatización, el consecuente desenvolvimiento de los modelos político-empresariales y la apertura de los Estados ocasionaron, al mismo tiempo, una pérdida de soberanía política en beneficio de los mercados globales, generándose efectos disímiles en América Latina.

Las privatizaciones debilitaron la infraestructura del poder estatal, fomentaron en muchos casos la corrupción y distorsionaron la toma de decisiones, que tiende a ocultar las relaciones poco claras entre los organismos multilaterales de desarrollo, las transnacionales, los partidos políticos, la lógica de élites y la reproducción de los pobres en la región.

Chile se presenta como un ejemplo exitoso en este proceso, aunque las consecuencias de la dictadura militar dejaron intactos muchos aspectos cruciales como la transición del autoritarismo hacia el fortalecimiento del presidencialismo, y la formación de coaliciones donde germinaron resistencias al cambio y a una mayor participación de la sociedad civil. Chile todavía es un país dividido entre aquellos que apoyan las estrategias autoritarias de desarrollo y modernización, contra otros sectores que esperan mayor pluralismo.

Los mismos dilemas pueden expresarse en la agenda de reformas para América Latina porque sigue siendo incierto si la vía democrática profundizará el desarrollo, o por el contrario, es la fuerza y la violencia impuesta verticalmente lo que traerá mejores tiempos para el Estado y la economía.

Otros países como Bolivia, Venezuela, Ecuador y Argentina tuvieron graves problemas que se expresaron en crisis políticas y económicas, cuestionando profundamente el modelo de economía de mercado, abriendo el paso a la expresión de alternativas como los movimientos sociales, partidos políticos de una supuesta nueva izquierda anti-sistema y nuevos caudillismos, aunque tampoco se despejó el terreno en términos de una mejor calidad de la democracia.

Es fundamental reflexionar sobre la conformación de partidos y el nacimiento de líderes donde el debate entre las fuerzas de izquierda revolucionaria versus las posiciones neo-liberales o de mercado, marcan las fronteras de una democracia inestable pero, simultáneamente, de regímenes democráticos más pluralistas donde tienen lugar las expresiones de los movimientos indígenas, la equidad de género, los movimientos ambientalistas y las constantes exigencias para tener un Estado protector, en términos de políticas sociales eficientes, solidarias y universales para erradicar la pobreza.

En Centroamérica, las discusiones todavía giran en torno a la reconciliación luego de las guerras civiles de las décadas de los años 80 y principios de los 90. Si bien cualquier movimiento armado dejó de interpelar las formas de hacer política, la violencia permanente desde los procesos de desmovilización, presenta la necesidad de estudiar con cuidado el papel del Estado como estructura plenamente institucionalizada para guiar las decisiones sobre modernización o su progresiva destrucción, fruto de las amenazas y el desafío al orden político que detentan diferentes grupos violentos al rechazar la legitimidad estatal.

En el sistema político centroamericano no está plenamente resuelto el problema de la solidez y validez de lo que significa un Estado Nacional. Asimismo, el final de las guerrillas aún no pudo canalizar un nuevo modelo de desarrollo por medio de los tratados de libre comercio, ya que éste tampoco es totalmente homogéneo e incuestionable. En varios casos, las élites empresariales reforzaron las condiciones autoritarias para profundizar la economía de mercado, instrumentalizándola en el contrabando, la erosión de marcos regulatorios y el peligro ascendente del narcotráfico que se erige como amenaza global. Posiblemente, la excepción sea Costa Rica donde hay una concatenación positiva entre la eficiencia en el funcionamiento del Estado, una burocracia pequeña pero profesional, la provisión de servicios, el crecimiento económico y la estabilidad política democrática.

En realidad, Centroamérica concentra las contradicciones políticas de otros países en la región donde el debate para establecer zonas de mercado libre, impulsar el desarrollo económico en condiciones de inversión extranjera e intentar una combinación sin conflictos entre democracia política y estructuras de mercado globales, resulta en una crisis de identidad socio-cultural. Esto ha ocasionado la emergencia de fuertes demandas sociales para posibilitar el desarrollo de un Estado que unifique a las clases sociales y culturas, antes que utilizar sus capacidades estatales, únicamente como un conjunto de instituciones subordinadas a la acumulación de capital.

En su conjunto, América Latina está frente a múltiples vías de transición: primero, transita hacia una modernización plena donde las economías fuertes de México y Brasil específicamente, marcan diversas oportunidades. Segundo, se presenta una transición difícil y desigual en múltiples niveles hacia una democracia de baja calidad y posible derrumbe donde aún existen más de 180 millones de pobres, amenazas de desmantelamiento del orden político, destrucción del sistema de partidos, el regreso de golpes de Estado como el de Guatemala en abril de 2009, así como la instrumentalización de varias reformas políticas y constitucionales para favorecer las reelecciones de caudillos presidenciales en Bolivia, Venezuela, Nicaragua, Ecuador e inclusive Colombia.

Una vez más, está pendiente aquella transición hacia la integración con plena autodeterminación, pues América Latina sigue fragmentada y, por lo tanto, constantemente debilitada frente a otras fuerzas hegemónicas como los Estados Unidos, la Unión Europea y el peso específico de China en el contexto internacional.

La descentralización del Estado en la región, junto con una mirada desde los gobiernos municipales, presenta varias incertidumbres porque los problemas de carácter nacional se han reproducido en una dimensión local como la apropiación ilegal de fondos públicos, el patrimonialismo, la ineficacia institucional y el bajo rendimiento en términos de decisiones políticas para viabilizar un desarrollo municipal duradero y con efectos positivos hacia los ámbitos nacionales.

Un tema que es muy difícil de ser medido y abordado por los estudios tradicionales de ciencia política, relaciones internacionales, economía y sociología, está referido a los liderazgos para el cambio, sea éste revolucionario, institucional o democrático. ¿Cómo se gestan los líderes? ¿Cuáles son los obstáculos a superar por los líderes jóvenes y de qué manera es posible construir liderazgos fuertes en el largo plazo, dentro de las instituciones o en los movimientos sociales de la sociedad civil? ¿Por qué se ha desvanecido, casi por completo, en las discusiones políticas y teóricas de hoy, las relaciones entre el desarrollo de liderazgos transformadores, las perspectivas morales de la sociedad y los procesos pedagógicos para llevar adelante el desarrollo de las virtudes en los seres humanos, así como la confianza para forjar un desarrollo con autodeterminación y proyección de futuro?

Estas problemáticas pueden ser naturalmente ampliadas. Sin embargo, también se requiere una delimitación teórica e histórica con el objetivo de precisar y aclarar el lugar en que se encuentran los diferentes países. Esto significa colocar los análisis en una perspectiva pluralista que facilite obtener buena información, pero con una visión global sobre la situación contemporánea de los Estados y las varias manifestaciones de la sociedad civil en la región.

Un aspecto adicional también queda claro. Aún a pesar de que las discusiones teóricas e ideológicas en los últimos veinticinco años de democracia son diversas y con una enorme bibliografía, surge también la constatación de no tener una Gran Teoría general o ambición de generalización interpretativa sobre América Latina. Este es otro ámbito de insatisfacción pues desde la academia, una sola teoría desde América Latina y para comprender la misma, hoy en día ha fracasado.

Hacia adelante debe clarificarse cuál es la racionalidad de nuevas reformas políticas, entendidas como procesos de cambio dotados de sentido. Toda reforma política impulsada con un sentido de racionalidad significa un diseño observando las circunstancias específicas a reformar pero con el regreso de utopías y enfoques de futuro. Las reformas no pueden carecer de utopías porque esto implica vaciarlas de racionalidad. Las utopías políticas tienen que regresar al debate ideológico del cambio porque especifican dos elementos: dirección y contenido.

Las reformas políticas se reorientarán mejor, rechazando los abusos del poder y ratificando una confianza en la Razón como guía de nuevas conductas democráticas y morales. Aún así, las posibilidades de éxito son inciertas cuando la Razón se aplica al cambio político, pero es importante optimizar el papel de las élites, los procesos de legitimación social y el liderazgo de las reformas.

Las reformas tampoco fructificarían sin un liderazgo y conocimientos para otorgarles sentido. Por lo tanto, repensar las reformas políticas en América Latina exige adicionar, necesariamente, un sentido de transformación que siempre especifique sus fundamentos, que tenga unidad como racionalidad viable e imagine una finalidad como objetivo futuro y un horizonte alternativo.

Los procesos de complejización hacen que sea cada vez más dudoso tener un solo marco interpretativo y, por ello mismo, las ventajas de la teoría democrática en el continente deben descansar en las múltiples visiones, la irrenunciable crítica y la reflexión sobre varias posibilidades donde puedan preverse otras perspectivas para una sociedad mejor, facilitando el regreso de utopías políticas esperanzadoras. Éstas todavía son caminos opcionales hacia un mundo más humano y noble desde América Latina, como un continente expuesto a su autodeterminación y también vigilante de su propia consciencia colectiva; asimismo, uno de los objetivos cruciales descansa en la necesidad de contrarrestar cualquier estrategia hegemónica donde la violencia tienda, por la fuerza, a homogeneizar las democracias, los Estados y las sociedades.