El debate sobre el federalismo en Bolivia ha estado
históricamente mal planteado. Durante más de dos décadas, las discusiones en torno
a las autonomías y descentralización fueron reducidas —sobre todo desde las
élites regionales de Santa Cruz— a una cuestión económica: recursos, impuestos,
exportaciones, competencias productivas y redistribución fiscal. Sin embargo,
el problema decisivo nunca fue solamente económico. El verdadero núcleo del
federalismo moderno es político e institucional: cómo limitar el poder central
para impedir abusos, hegemonías prolongadas y formas de autoritarismo estatal.
En este punto, las reflexiones de la ex decana de la
Facultad de Derecho de Yale University y actual presidenta de la Fundación
Ford, Heather Gerken, resultan extraordinariamente útiles para pensar el caso
boliviano. Su análisis del “federalismo estadounidense”, no gira alrededor del
romanticismo regionalista, ni de una defensa ingenua de las “soberanías locales”.
Por el contrario, Gerken plantea una pregunta mucho más profunda: cómo diseñar
institucionalmente un sistema político donde el poder nunca pueda concentrarse
plenamente en el centro del Estado. Ésta es, precisamente, la discusión que
Bolivia todavía no ha tenido de manera seria. De hecho, Santa Cruz no piensa en
la autonomía como un problema de reforma del Estado, sino solamente como un apéndice
para aprovechar recursos económicos y oportunidades en cuanto a regalías.
Gerken sostiene que el federalismo estadounidense
nació de una preocupación permanente: “limitar el poder del gobierno federal” y
evitar que cualquier autoridad central pudiera transformarse en un poder
absoluto. El gobierno federal estadounidense es, en parte, el poder central, con
enormes competencias —defensa, política exterior, moneda, comercio
interestatal, inmigración, impuestos federales, etc.— pero no puede absorber
completamente a los estados. Aquí está el núcleo del federalismo en los Estados
Unidos y es por esto que Gerken insiste mucho en la idea de un “gobierno de
poderes limitados”
El constitucionalismo estadounidense entendió que el
riesgo principal de toda democracia moderna era la acumulación excesiva de
poder político. Por ello, el federalismo no era simplemente una distribución
administrativa de funciones, sino un mecanismo constitucional de contención
mutua entre distintos niveles de gobierno.
Uno de los aportes más importantes de Gerken es su
idea en la que el gobierno federal y los estados no funcionan como
compartimentos aislados, sino como estructuras que interactúan constantemente
en un espacio “compartido de poder”. Ella critica la visión tradicional de la
soberanía rígida y afirma que los sistemas federales exitosos funcionan
mediante relaciones dinámicas de cooperación, tensión y conflicto
institucional. Esta observación tiene enorme relevancia para Bolivia, donde el
discurso autonómico quedó atrapado en una lógica casi separatista o puramente
fiscal, sin construir verdaderos mecanismos institucionales de equilibrio
político.
Desde estas orientaciones, la Constitución
estadounidense parte de una premisa fundamental: el gobierno federal es un
gobierno de poderes limitados y sin ninguna aspiración hegemónica. Este
principio es elemental, pero en Bolivia prácticamente desapareció durante las
últimas dos décadas. El Estado Plurinacional impulsado por Evo Morales terminó
consolidando exactamente lo contrario: hiperpresidencialismo, subordinación
judicial, concentración fiscal, control partidario de instituciones públicas y
centralización política extrema bajo un discurso aparentemente
descentralizador.
La paradoja boliviana es brutal. Mientras el discurso
oficial hablaba de autonomías, en la práctica se construyó uno de los sistemas
más centralizados de la historia contemporánea. Gobernaciones, municipios y
universidades quedaron crecientemente dependientes de transferencias
económicas, decisiones ministeriales y control político desde La Paz. Las
autonomías indígenas fueron instrumentalizadas simbólicamente, pero jamás se convirtieron
en verdaderos espacios de poder autónomo. El resultado fue un Estado central
hipertrofiado, chantajista y profundamente dependiente del liderazgo
presidencial.
Gerken ofrece una crítica especialmente útil para
entender este problema. Ella sostiene que las democracias modernas enfrentan
una “trágica elección”: o los tribunales y las instituciones hacen algo para
limitar el poder federal, o terminan permitiendo que el gobierno central pueda
hacerlo prácticamente todo. Esta tensión es central para Bolivia. Aquí el
problema nunca fue únicamente económico; el problema fue la ausencia de
contrapesos reales frente al Poder Ejecutivo.
Por eso, el surgimiento de un probable “federalismo
boliviano”, no debería pensarse como un proyecto económico regionalista
liderado por élites empresariales, sino como una reforma estructural del Estado,
destinada a fragmentar el poder político. El verdadero eje debería girar en
torno a lo siguiente: a) limitar constitucionalmente al Ejecutivo; b) fortalecer
autonomías políticas reales; c) impedir la captura partidaria de la justicia;
d) distribuir capacidades institucionales que sean eficientes y sin someterse,
por el hecho de recibir transferencias del gobierno central; y d) crear
mecanismos de veto y equilibrio territorial.
El federalismo tendría que convertirse en una
arquitectura antihegemónica. Aquí aparece una diferencia crucial entre el
federalismo estadounidense y la discusión boliviana. En Estados Unidos, el
federalismo surgió desde el miedo al abuso del poder central. En Bolivia, el discurso
autonomista, frecuentemente surgió desde las demandas económicas corporativas o
las disputas por recursos naturales. Eso debilitó intelectualmente la
discusión. Las élites cruceñas hablaron demasiado sobre impuestos,
exportaciones y redistribución fiscal, pero muy poco sobre reforma constitucional,
independencia judicial o límites al presidencialismo.
En Estados Unidos, las doctrinas federales más
estables son aquellas que entienden el poder federal en relación con los
estados y no de manera aislada. Esto implica que el equilibrio democrático
depende de la existencia de instituciones territoriales suficientemente fuertes
para resistir tendencias centralizadoras. Bolivia carece de eso. Las
gobernaciones poseen escasa capacidad normativa; los municipios sobreviven
financieramente subordinados al nivel central; y la administración pública
sigue organizada bajo una lógica vertical profundamente presidencialista.
El resultado muestra que cada crisis política nacional
amenaza con paralizar completamente al país entero. Cuando el centro colapsa,
todo colapsa. Eso revela la debilidad estructural del modelo estatal boliviano.
Otro aspecto decisivo del federalismo gringo es su defensa de la interacción
conflictiva entre niveles de gobierno, pues se rechaza la idea en la que el
federalismo deba buscar una “armonía perfecta”. Por el contrario, el conflicto
institucional puede ser saludable porque evita la concentración despótica de
autoridad. Esta idea es particularmente provocadora para Bolivia, donde
históricamente se ha buscado uniformidad política bajo discursos
nacional-populares o centralistas.
Una democracia compleja necesita tensiones internas.
Necesita espacios institucionales capaces de resistir, cuestionar y limitar
decisiones del poder central. El problema boliviano no ha sido el exceso de
conflicto territorial, sino la ausencia de instituciones suficientemente
fuertes para canalizarlo democráticamente.
Por lo tanto, el debate serio sobre federalismo en
Bolivia debería desplazarse hacia preguntas mucho más profundas: ¿cómo impedir
constitucionalmente la captura total del Estado? ¿Cómo fragmentar el poder
político? ¿Cómo evitar hegemonías partidarias prolongadas? ¿Cómo proteger
instituciones regionales frente al centralismo? ¿Cómo distribuir poder sin
destruir la unidad nacional? Estas preguntas son mucho más importantes que
discutir solamente coparticipación tributaria o regalías hidrocarburíferas.
El verdadero desafío hacia adelante será construir un
federalismo democrático y republicano, no un regionalismo oligárquico, ni tampoco
un centralismo populista. Eso exige una reforma constitucional de gran
profundidad. Bolivia necesita rediseñar el equilibrio entre el gobierno
central, las regiones y los poderes institucionales. Necesita reconstruir pesos
y contrapesos reales, porque el problema de fondo, no es únicamente quién
administra mejor los recursos, el problema es cómo impedir que cualquier
gobierno —sea neoliberal, populista o indigenista— pueda nuevamente capturar
todo el aparato estatal. El federalismo no es solamente descentralización, es,
ante todo, una “estrategia constitucional” para limitar el poder y proteger la
democracia frente a sus propias tentaciones autoritarias.
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