Las relaciones entre Bolivia y Chile se encuentran en un
su momento más desigual y contradictorio. Desde el tratado de 1904, es la
primera vez que nuestro país tropieza con una posición de “completa
subordinación”, pues se agotaron los argumentos políticos e ideológicos, además
de soportar a un Estado debilitado, después de haberse reconocido que Chile
tiene la “razón”, tanto en su rechazo a reconocer que hay conflictos pendientes
en una salida al mar, como en la bloqueada problemática del Silala. Nuestra
razón de Estado se doblegó frente a la fuerza de Chile como ganador. Así de
duro es el panorama. Chile no tiene ya nada que tratar sobre nuestra soberanía
marítima.
Asimismo, el derecho internacional es, fundamentalmente,
una ordenación espacial y la Corte Internacional de Justicia (CIJ) clausuró
cualquier alternativa para que el Estado boliviano reorganice su soberanía política.
El haber recurrido a la CIJ fue un error estratégico porque se consolidaron las
previsiones de largo plazo que Chile siempre planteó, tratando de mostrar,
primero, que el Silala era un río internacional y, por lo tanto, sus beneficios
debían ser compartidos por igual con Bolivia. Segundo, Chile ha incrementado
sus exigencias para obligarnos a renunciar absolutamente a una negociación digna
sobre el acceso al océano Pacífico. Bolivia no logró proteger sus razones de
Estado: “territorio y recursos valiosos” como el agua del Silala, así como tampoco
supimos salvaguardar nuestra soberanía.
Las resoluciones de la CIJ fueron también alambicadas,
por decir lo menos. En torno al Silala, se determinó que hubo varias
coincidencias entre las argumentaciones de Bolivia y Chile, sobre todo porque
las aguas del Silala fueron entendidas como un “sistema hídrico”. Por esto, la
CIJ decidió dejar el futuro de las relaciones a un tratamiento diplomático, sin
tomar en cuenta que los elementos de cohesión entre la integridad territorial
del Estado boliviano y la identidad nacional contienen una medida de justicia.
Asumir que las aguas del Silala son internacionales, no contribuyó a establecer
los límites firmes, susceptibles de demarcación y división territorial para
fortalecer al Estado boliviano, mostrando un signo de identidad plena en el
orden internacional. Chile salió con una mejor imagen y con la virtud de haber
derrumbado a los planteamientos bolivianos.
Ordenamiento
espacial, Estado y soberanía
Con la demanda marítima ante la CIJ (proceso que duró de
2013 a 2018), Bolivia no modificó el escenario de los balances de poder internacionales.
Es imposible forzar a Chile cualquier negociación y, entonces, ¿cómo generar un
acercamiento diplomático de justicia histórica? Los argumentos de la demanda se
sustentaban en los denominados actos unilaterales de los Estados que,
supuestamente, eran capaces de crear obligaciones jurídicas.
El fracaso boliviano en la CIJ ratificó aquello que el
experto de las Naciones Unidas, Alain Pellet, ya adelantó desde comienzos de
los años 2000: los actos unilaterales no son fuentes de derecho internacional,
tampoco son unívocos y dan lugar a múltiples interpretaciones que, en gran
medida, desembocan en situaciones políticas donde la geoestrategia del más
fuerte llega a imponerse, dejando a la CIJ como un régimen internacional
plagado de formalismos procedimentales y cuyas decisiones le hicieron justicia,
precisamente al Estado con más poder: Chile.
Chile siempre rebatió la demanda marítima y aunque la CIJ
aceptó tener las competencias para reflexionar sobre el conflicto con Bolivia, lo
que prevaleció fue un “falso universalismo” porque cuando la CIJ emitió un
fallo en contra de Bolivia, lo hizo con el manto de un novedoso acto jurídico que
abrió las puertas a las acciones dominantes de Chile. La CIJ dijo claramente
que Bolivia no podía exigir a Chile la negociación de una salida al Pacífico y,
por lo tanto, era inadmisible una “ordenación del espacio” soberano de los
Estados en el escenario de las Naciones Unidas, adonde pertenece la CIJ. En
consecuencia, eran de esperarse nuevas “capitulaciones” para Bolivia como, de
hecho, sucedieron con el Silala.
Las determinaciones de la CIJ incurrieron en una sobre-interpretación
del derecho internacional porque los balances de poder global simularon una
universalidad para impartir justicia que, en verdad, era inexistente o, por lo
menos, muy desigual. El derecho internacional requiere de una “base espacial”
de sustentación que dé sentido a las relaciones entre los Estados. En este
ámbito, Bolivia no convenció a la CIJ y al sistema internacional que debe
establecerse justicia, sobre la base del reconocimiento de un Estado soberano
que reclama una “integridad territorial” y derechos de propiedad sobre el
Silala, lo cual otorgaba pleno derecho a la razón de Estado, antes que a estudios
científicos que comprueben que el Silala era un río internacional.
Los estudios técnicos son una parte que, en el fondo,
deben estar supeditados a la razón de Estado, ya que ésta es un acontecimiento
histórico constitutivo para cualquier país, un acto de la legitimidad en el
derecho internacional y una expresión de los Estados que funcionan como actores
soberanos dentro de un territorio. La razón de Estado, además, otorga sentido a
la soberanía de la ley (Estado de Derecho) y a la eficacia de la identidad
nacional en el sistema internacional (integración en la globalización). La
ordenación espacial era fundamental para preservar el planteamiento del Silala
como propiedad del Estado boliviano.
Las determinaciones de la CIJ solamente consideraron que
los acueductos y alteraciones artificiales hechas por Chile sobre el curso de
las aguas, pueden ser desmanteladas en cualquier momento por Bolivia, que
deberá negociar considerando los criterios de acceso ecuánime. El fallo de la
CIJ tenía que haber tomado en cuenta la legitimidad otorgada por la ordenación
espacial y no analizando únicamente las aguas del Silala como un río
internacional porque esta supuesta situación objetiva no existe, por ejemplo,
en la apropiación de las islas Diaoyu en el mar Oriental que reclama China en
el conflicto con Japón.
En referencia a las aguas del Silala, es un hecho que
éstas se originan en el territorio boliviano y, por lo tanto, la ordenación
espacial era la fuente última de legitimidad jurídica internacional. Además, se
pide a Bolivia “ecuanimidad” para no desmantelar los acueductos, cuando Chile
se fortaleció al utilizar las aguas del Silala y jamás reconocerá la deuda
histórica sobre la soberanía boliviana en el Pacífico. Sufrimos el peso de relaciones
totalmente desiguales y una decadencia de las razones de Estado.
Las expectativas destruidas
Desde Chile, las autoridades siempre expresaron un
sentido de superioridad y sutil desprecio por Bolivia, mientras que la prensa,
poco a poco, reforzó una actitud nacional-defensiva al estilo de los Estados
dominantes que no se dejan intimidar ante nada. Chile se sabe más fuerte que
nunca porque protegió su soberanía territorial y consideró a Bolivia como un
enemigo “latente” que le bloqueó las puertas por medio de presiones respecto a
la venta del gas natural y el acceso a otras fuentes de energía como el agua.
La equidad en la negociación bilateral entre Chile y
Bolivia, por el momento, está agotada y es previsible que continúen diversos choques
constantes. ¿Cómo imaginar una reorientación útil y estratégica para las
reivindicaciones bolivianas si los factores principales de soberanía e
integridad territorial como Estado fueron cercenados? La crisis energética
chilena, especialmente su demanda de agua, está efectivamente solucionada con
los caudales del Silala.
En el periodo 2004-2010, la negociación bilateral fue
ineficiente y con altas dosis de incoherencia. Una pauta realista fue observar
cómo Bolivia comenzaba algunos conflictos abiertos, incentivando la opinión
pública nacionalista. La declaración de Evo Morales en marzo de 2011 para
iniciar un proceso contencioso ante la CIJ, con el fin de forzar una solución a
la demanda marítima, no fue sorpresiva para Chile que utilizó dicha noticia
como un nuevo dato de “ruptura” en la construcción de los acercamientos de
confianza.
Chile se impuso una vez más con las resoluciones de la
CIJ favorables en el caso del Silala, en diciembre de 2022 y el resultado
inmediato fue una era de tenue enemistad que, de cualquier manera, conducirá a que
Chile refuerce su identidad como Estado y Nación dominantes en Sudamérica. Al
mismo tiempo, introducir la demanda marítima y el problema del Silala dentro de
la estructura burocrática de la CIJ, fue una decisión ingenua y conducida con
poco profesionalismo. Los llamados “agentes” del Estado boliviano como
Rodríguez Veltzé, desarrollaron su trabajo solamente como una campaña
ideologizada a favor de Evo, fue poco sólido y, en el caso del Silala, el
agente Sebastián Michel manejó todo con absoluto desconocimiento e
improvisación.
La estrategia de Chile en la CIJ fue más efectiva que la
de Bolivia por varios factores estratégicos, tanto en la demanda marítima
(2013-2018) como en el caso del Silala (2016-2022). En primera instancia, definió
una estrategia jurídica sólida y bien argumentada, pues desde el inicio, Chile
se concentró en demostrar que no existía una obligación legal de negociar una
salida soberana al mar con Bolivia.
Se enfocó en lo jurídico y no en lo histórico, ni en lo moral,
de manera que, mientras Bolivia apelaba a la “obligación histórica” de Chile
para negociar, Chile mostró que los tratados internacionales son jurídicamente
vinculantes y no existía un precedente en el derecho internacional que obligara
a un Estado a conversar sobre deudas históricas. Utilizó muy bien los balances
de poder a su favor.
Reforzó el Tratado de 1904 como inamovible y, por lo
tanto, Chile defendió que dicho tratado, firmado y ratificado por Bolivia,
había resuelto la cuestión territorial de manera definitiva. Así, cuestionó la esencia
de la demanda boliviana porque Bolivia argumentaba que existían “actos
unilaterales” por parte de Chile que generaban una obligación de negociar.
Chile desarmó esta supuesta evidencia.
Mientras en Bolivia, Héctor Arce y su séquito de
adoradores del culto a la personalidad de Evo, manejaron la demanda con un
fuerte discurso político y nacionalista, Chile mantuvo su estrategia dentro del
ámbito jurídico, evitando caer en las provocaciones políticas o mediáticas
estimuladas por Evo.
A pesar de haberse movilizado intensamente a la opinión
pública de los bolivianos porque, aparentemente, se ponía de manifiesto que era
posible llevar el conflicto histórico a un ámbito internacional donde Bolivia iba
a ganar y obtener un fuerte apoyo internacional, todo se reorientó en contra.
Además, desde un primer momento, muchos medios de comunicación tenían dudas
sobre la efectividad real del proceso judicial. Para lo único que sirvió la
demanda fue para fortalecer la odiosa obsesión de reelección presidencial de
Evo Morales, junto con sus previsiones de corto plazo. Esta visión personalista
también fracasó al tratar de encajar las razones de Estado y la integración de
la Nación, dentro de los confines de un caudillismo que, finalmente, abandonó
el poder.
En el caso del Silala, Chile se anticipó y presentó la
demanda en la CIJ en 2016, antes de que Bolivia pudiera hacerlo, pidiendo que
el Silala fuera declarado como un río internacional y, en consecuencia, tenía
derecho a su uso. Usó mucha evidencia técnica ya que Chile presentó estudios geográficos
para demostrar que el Silala era un curso de agua transfronterizo, siguiendo el
derecho internacional sobre “ríos compartidos”. De esta manera, obligó a
Bolivia a reconocer un punto clave, pues durante el juicio, Bolivia terminó
aceptando que el Silala es un curso de agua internacional, lo que significó que
el argumento principal de Chile sea plenamente validado.
Por último, Chile enfocó el problema dentro de la “cooperación
internacional”, argumentando que, en caso de disputas, los países debían
negociar un uso equitativo de las aguas, lo que la CIJ respaldó, beneficiando
ampliamente las razones de Estado chilenas. Bolivia gastó 30 millones de dólares
en el mantenimiento de la Dirección Estratégica de Reivindicación Marítima
(DIREMAR) en 14 años (2010-2025), y no sirvió de mucho. Por esto, corresponde
un juicio de responsabilidades a las autoridades de gobierno involucradas.
Incertidumbres hacia
adelante
Después de doce años (2013-2025) se puede evaluar
cuidadosamente todo el proceso. Desde la aceptación de la demanda marítima, no
hubo un mejoramiento en el diálogo y acercamiento con Chile, aspecto que es
negativo, en la medida en que, tanto Bolivia como Chile, debían negociar en
igualdad de condiciones, buena fe y voluntad para encontrar algunas
alternativas de solución duraderas. La derrota de Bolivia, sobre el mar y el
Silala, le exige persistir en un acercamiento, inclusive a pesar de lo indigno
que representa el hecho de doblegarse ante el más fuerte en medio de los
balances de poder.
Tanto Bolivia como Chile llevaron adelante el proceso en
medio de una serie de cálculos políticos que no necesariamente beneficiaban a
la posibilidad de un acuerdo negociado. Ambos países exaltaron un exitismo
exagerado, sobre todo cuando pusieron de por medio el concepto y la eficacia
política de la “soberanía”. Este aspecto es central: llámese acceso al mar para
Bolivia con soberanía, o defensa del territorio chileno con plena integridad
territorial, sin ceder ni un solo milímetro.
No ceder un ápice de territorio, representa un enfoque
político y razón de Estado que se ajusta a un criterio del derecho
internacional vinculado al “Nomos de la tierra”, concepción que toma en cuenta
los espacios no colonizados como sitios libres para la conquista, partición y
posesión por los Estados fuertes como el actual comportamiento internacional de
China. La CIJ asfixió esta posibilidad para Bolivia, al arrinconar los
conflictos hacia normas, tratados y diseños jurídicos, desechando el orden
espacial que es vital para construir las identidades de poder de cualquier
Estado.
Ni Bolivia, ni Chile utilizaron la CIJ para reconducir
sus relaciones hacia un rumbo más auspicioso. La derrota del Silala agrandó las
desigualdades frente a Chile y, hoy por hoy, existe una mayor desconfianza
entre uno y otro país, junto con el reforzamiento de la intolerancia. Los
procesos ante la CIJ no abrieron una nueva era para las relaciones con Chile,
algo que Bolivia ya no podrá cambiar, por lo menos dentro del marco de los
tratados internacionales.
Un resultado negativo adicional para Bolivia fue la
excesiva politización. Evo Morales utilizó la demanda marítima, en función de
fortalecer su caudillismo y asegurar su reelección “indefinida”. Los balances
de poder internacionales fueron interpretados por Morales como un recurso
cortoplacista, en función de sus intereses políticos domésticos.
Los fallos de la CIJ jugaron a favor de Chile: el Silala
como río internacional y la imposibilidad de negociar la salida soberana al
Pacífico, lo cual exige mirar el largo plazo y las responsabilidades históricas
para las nuevas generaciones, con la finalidad de hacer justicia y ejercer la
práctica de la equidad entre dos democracias que, pacíficamente, negociarían algún
tipo de soluciones. Entre éstas aún está vivo el probable canje territorial y
la mutua interdependencia para que Bolivia y Chile puedan complementarse.
Simultáneamente, todavía se podría negociar un “corredor con soberanía
compartida” y Chile tendría que conceder un acceso al mar sin ceder soberanía,
mediante un modelo de administración conjunta, o el uso de “zonas económicas
especiales”, similares al puerto de Ilo en Perú, donde Bolivia tiene una zona
con beneficios aduaneros.
Conclusiones
Un aspecto parece ser definitivo. Las acciones de la CIJ
mostraron que ningún régimen internacional podrá nunca decir que Chile devuelva
lo que fue el Litoral boliviano y, por lo mismo, Bolivia sigue atada a un país
más poderoso. Depende de Bolivia vencer a Goliat sin la CIJ. La demanda
marítima no tuvo la trascendencia que inicialmente se pensó porque es Bolivia y
su propia fuerza estatal, quienes tendrán que jugar un papel fundamental en los
acercamientos con Chile después de La Haya y para precisar los beneficios de
las aguas del Silala, en función de una soberanía plena para Bolivia y según su
integridad territorial.
Una posibilidad de acercamiento descansa en el denominado
“ex aequo et bono” (se actuará según lo equitativo y bueno, o por equidad y en
conciencia), que sería la alternativa más razonable para Bolivia, aunque con el
beneplácito de Chile. ¿Este país negociará con nosotros en igualdad de
condiciones?; ¿hasta dónde y en qué términos de razones de Estado?
Desde la creación de Bolivia en 1825 hasta el siglo XXI,
nadie puede negar que las discusiones sobre la construcción de la sociedad, el
progreso económico, el desarrollo a escala nacional y los esfuerzos para tener
un Estado legítimo y soberano, están enlazados con la búsqueda por saber qué “identidad
nacional” teníamos o tenemos. La Nación boliviana debe reconstruirse
positivamente. Este reto no es un mito, ni un motivo para el conflicto, sino la
añoranza para integrarnos con un sentido de pertenencia y con el interés por
observar desde adentro cuáles son y dónde están nuestras potencialidades.
La construcción de una Nación viene a ser la razón de ser
de la integración, pero, al mismo tiempo, el núcleo de incertidumbres que
desencadena irreverencias o disputas. Los resultados adversos en La Haya sobre
el mar y el Silala, deben, necesariamente, conducirnos hacia la discusión sobre
un nuevo tipo de unidad nacional.
Finalmente, ¿qué debería hacer Bolivia desde una
perspectiva de “razón de Estado”? Bolivia necesita fortalecer su capacidad
estatal. Esto implica: a) desarrollar una política de Estado sostenida, más
allá de los cambios de gobierno; b) crear una diplomacia profesional y
estratégica, con negociadores expertos y no solo discursos nacionalistas; c)
diversificar su economía, para no depender únicamente de recursos naturales y
tener mayores márgenes de maniobra en cualquier negociación internacional; d)
invertir en infraestructura y logística, especialmente en rutas alternativas al
mar; e) fortalecer el liderazgo político, para que el tema marítimo no dependa
solamente de coyunturas políticas internas. Si Bolivia no resuelve estos
problemas estructurales, cualquier intento para recuperar un acceso soberano al
mar, o mejorar su posición internacional, será difícil de concretar.
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